特种设备许可改革的建议_电梯法规

特种设备许可改革的建议_电梯法规

一、电梯安装、改造、维修许可
（一）许可等级
为两级，即A级、B级，维修包括修理和维护保养，不设修理许可项目。
（二）对应的参数应为

 
（三）发证机关：A级国家市场监督总局，B级省市场监督局
（四）人员条件要求：
高级工程师、工程师、设计工程师、技术工人根据实际需要配备，不作硬性规定。
（五）解决质量保证体系与质量管理体系脱节问题。
 
二、建议修改特种设备安全法，取消电梯安装、改造、维修必须由电梯制造单位委托的规定。
（一）修改《特设法》第二十二条“电梯的安装、改造、修理，必须由电梯制造单位或者其委托的依照本法取得相应许可的单位进行”的规定。

特点：凌驾于其它法律之上，不在意消费者的合法权益和其他从业者的合法权益，限制公平竞争，唯我独尊！
遮羞布：特种设备
第一、电梯所有权人作为消费者，对其依法购买的电梯设备享有法定物权，他们有权对电梯设备进行修理，有权选择修理方式和修理服务人。而 “电梯的安装、改造、修理，必须由电梯制造单位或者其委托的依照本法取得相应许可的单位进行”的规定，根本上无视“消费者享有自主选择商品或者服务的权利”和“消费者享有公平交易的权利”。
设备是谁的，谁就说了算，这是物权法赋予公民的基本权利。怎么修，选谁修，所有权人说了算。拿时下的汽车行业来说，修理宝马、奔驰汽车要宝马、奔驰公司授权吗？更换汽车发动机或部件有谁会需要原公司授权了？对车主来说，汽车是我的，我想咋修就咋修。同样，电梯是业主的，他想咋修就咋修。因此，那种把制造商看成“救世主”，把“一体化服务”当成灵丹妙药，把一个原本属于所有者的东西，硬要加上第三者来决定由谁来改造和修理,这不仅可笑，更是对消费者合法权益的冒犯。
第二、电梯安装、改造、修理企业作为合法注册的生产经营单位，从依法取得电梯改造、修理许可资格那天起，就被法律赋予了参与电梯改造、修理的合法经营权，它同电梯制造单位一样都是市场的主体，都是受法律保护的民事主体，拥有法律保障的合法权益。《中华人民共和国反不正当竞争法》第六条规定的“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争”和《中华人民共和国反垄断法》第十七条规定“”禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为：
（四）没有正当理由，限定交易相其对人只能与进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易”都是禁止限定交易、排斥竞争的，而电梯改造、修理由制造单位委托的规定却明显与反对不正当竞争和反垄断、保护市场公平竞争的法制精神相冲突，是一些人或团体利用起草制定法律暗渡陈仓，通过设定指定交易、市场壁垒将电梯改造、维修企业排斥于电梯改造、修理市场之外，实施了保护制造单位的垄断和不正当竞争的限制性行为。这对在数量上占电梯制造、改造、修理企业95%以上的非制造单位来说，明显是剥夺了其参与自由竞争和从事合法经营的权利，损害了其作为市场主体的合法权益。
第三、也许有人认为从法律效力上讲，专门法优于普通法，法律规定上并不矛盾。而我们则认为，当一种法律规定是基于部分人的功利意识，建立在损坏大多数人利益的基础上的时候，那么这种法律规定就失去了其客观性和公正性，就必须进行修改了。
其次，这一规定与当前发展民营经策相矛盾
从习主席在民营经济座谈会上讲话，到公检法机关出台保护民营经济、依法制止滥用市场支配地位行为的政策，再到市场监督管理总局出台一系列证照分离、“减证照、压许可”、实施公平竞争审查、优化政务服务、减轻企业负担、为民营企业创造健康和谐的发展环境等政策，无疑都是为民营企业创造公平竞争的营商环境。我们12000家非制造企业，都是中小型民营企业，是国家鼓励、支持、保护的对象，也是受委托规定限制经营、排斥竞争的受害者。
充分市场化，实现公平竞争，这是电梯行业未来发展的趋势。适应这一趋势发展的要求，电梯市场必然是降低甚至是取消准入门槛，允许消费者自主选择产品和服务，允许社会广泛参与市场竞争。法律应为规范市场秩序、营造公平竞争市场环境创造有利的条件。
显然，有关电梯安装、改造、维修必须由制造单位委托的规定是与当前国家发展民营经济的政策相矛盾的，是不符合电梯行业未来发展的要求的，是应该取消的。
其三、脱离电梯行业发展的实际。
1、电梯技术已经打破了国外品牌的技术垄断。我们的民族电梯制造企业已经拥有并掌握了无机房电梯技术、VVVF技术、永磁同步无齿轮曳引机技术、能源再生回馈技术、智能电梯控制技术和电梯远程监控技术、物联网服务技术等核心技术，在某些方面已经接近世界先进水平。在中低速整机电梯制造领域，已经形成了以高性价比的产品不断与外国争夺市场份额的优势，甚至倒逼某些国外品牌的电梯降低成本，采用我们国内电梯部件制造企业生产的主机、安全部件制造电梯，有的外资品牌企业甚至搞整机OEM（由国内电梯制造厂代生产，然后贴牌）。/
2、“拼装”电梯已经成为电梯制造业的主流。由于我国电梯电梯的使用日趋大众化，推动了行业的迅猛发展，电梯技术门槛越来越低，电梯已经变成了普通的机电产品。由于专业分工的精细化，电梯主要部件、配件已经做到了专业化生产。目前，国内绝大多数电梯制造厂家，包括八大外国品牌在内，都是靠采购零部件组装制造电梯的。国内现有近700家电梯整机制造企业，除了极少数有设计研发能力外，96%以上的企业就是电梯“拼装”企业。
另外，随着电梯产品更新换代的加速，大量在用电梯，有的制造单位已经不存在了，有的没有原来的型号、规格的产品了，有的连配件都不生产了，大修、改造买不到他们的配件，只能更换同规格不同型号的。让他们授权有什么意义？
3、非电梯制造企业是电梯安装、改造、维修市场的主力。据有关部门统计，截止到2017年底我国在用电梯达561万台，有电梯整机制造企业700余家，有安装、改造、维修企业近12000家。经过数十年的发展，电梯行业已经形成了独立的电梯安装、改造、维修企业与电梯制造企业相伴而生、互相依存、共同发展的格局，12000家电梯安装、改造、维修企业为行业贡献了80%以上的就业率，是我国电梯市场的主要力量，理应成为党和政府目前民营企业政策的受惠者，而不应成为排挤的对象。
其四、这一规定不利于甚至限制了民族企业的发展。
目前，全国在用电梯561万台，其中60%以上是由国外品牌的制造商制造的，他们在市场份额上的优势，加之有法律上的委托保护，就会不断地挤压民族品牌、国内中小企业的生存和发展空间，将我们的绝大多数中小电梯企业排斥于电梯改造、修理的产业之外，从而让这些企业失去掌握和开发电梯先进技术的机会。他们会将技术压制作用发挥到极致，形成“强者恒强”的格局，这对我国电梯技术的发展和进步是极为不利的，必将延缓我国电梯行业赶超世界先进技术水平的发展步伐。
（二）、改革建议
1、参数为A级电梯由制造单位或者通过企业评审的方式，选择、委托安装、改造、修理单位承担其由其制造的电梯的安装、改造、修理业务，对电梯的制造质量和安全性能负责。也可由具有A资质的电梯的安装、改造、修理单位承担安装、改造、修理业务。
2、参数在B级以下的电梯设备由使用单位自主选择安装、改造、修理单位，电梯安装、改造、修理单位应当对电梯的施工质量及安全性能负责。
制造单位应当提供完整电梯安装调试维修等图纸、技术资料，并提供合理有偿的技术支持。对电梯的制造质量和安全性能负责，技术资料应公开，不得通过设置技术障碍进行电梯技术封锁。
三、建议修改电梯《电梯施工类别划分表》
目的：减少许可项目，减轻使用单位负担，为施工作业提供便利条件。安装、改造、重大修理须履行告知手续，接受检验机构的监督检验。
修改后的类别划分见附件：《电梯施工类别划分表（修改建议稿）》。
四、鼓励技术、管理的创新和应用
1、采用新技术、新工艺进行电梯改造、修理及维护保养的作业及管理的，政府应该给予政策支持和鼓励。比如，使用物联网技术管理的，可以可以通过规定减少对维护保养的周期、项目予以鼓励支持可以减免相应的检验费用。
2、对电梯企业实行考核认证制度，对凡是使用等级工进行作业的企业政府可以提供免费的劳动技能培训、鉴定，树立大国工匠典范。
五、改革监管方式，落实使用单位的主体责任
1、监管的对象就是使用单位，对电梯管理、使用中发生的问题主要问责对象是使用管理者，使用管理者可通过合同关系约定并处罚选聘的改造、修理单位及检验机构。超出合同约束范围的通过法律手段处理。这是市场经济的本质，也是发达国家的一些做法。
    2、尽快实现检验检测分离，鼓励实行自我检测或委托检验相结合的制度，使用生产企业真正承担产品的质量安全责任。政府则实行专业的、重点的监督管理，解决管不过来，担不该担的责任问题。
3、规范、标准对电梯设备使用、管理、改造、修理、维护保养的要求，是一个电梯设备由生产者到使用管理者所有权转移后的要求。使用管理者对所拥有的设备有权和责任按自己的方式实现改造、修理、维护保养后达到安全使用的功能。他们通过选聘改造、维修、维护保养单位，以合同约定的方式来达到自己的目的。从这个意义上说，电梯维护规则及团体标准应该是使用管理单位通过合同方式声明执行的标准，维护保养单位在执行合同过程中达不到规则、标准的规定时，由使用管理单位按合同约定执行，而不应成为政府监管处罚维护保养单位的依据。/
对维保周期、救援时间、维保内容的规定，法规、规则的规定应是使用管理单位的参考依据，而不应强制标准。就如汽车一样，5000公里保养，还是10000公里保养，保养哪些项目是由车主是有权自行选择的。电梯也应该一样，使用管理单位可以与所选聘的维护保养单位自行约定维保周期、救援时间、维保内容和处罚措施。比如，救援时间问题，在合同约定的时间内维护保养单位赶到现场实施救援，发生问题、产生纠纷应由使用管理单位承担解决责任，超出合同约定的时间发生纠纷的由使用单位按合同约定执行。发生人员伤亡或财产损失达到一般事故标准的，按照法规的规定执行。
在此也许有人会质疑，这样做，电梯监管不就等同放弃了吗？出了问题谁来负责。
这就有个质监思维与市场思维转换的问题。监管应该针对主体使用单位，监管其是否履行使用管理责任，比如，是否选择了电梯维护保养单位？是否进行定期检验？电梯是否存在安全隐患？安全部件是否按规定周期修理或强制报废等主要问题。至于是否按规范和合同约定周期进行维护保？计划、方案是如何制定和执行的？那是使用管理单位的责任。发生质量安全责任事故时，则由监管部门按法规追究责任。建立并严格实行召回制度和市场退出机制，是市场监管的有力手段。
对维护保养单位的监管则侧重于是否具有从业能力？是否依法诚信经营？是否贯彻执行安全制度、操作规程等。
六、关于电梯困人超过2小时即为一般事故合理性的质疑
电梯轿厢滞留人员超过2个小时即为一般事故，这是《中华人民共和国特种设备安全监察条例》（国务院令第549号）第六十条的规定，即：“有下列情形之一的，为一般事故：
（一）特种设备事故造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1万元以上1000万元以下直接经济损失的；
（三）电梯轿厢滞留人员2小时以上的；”
这纯粹是为强调特种设备的重要性而订制的条款，很难让人信服。
1、什么是安全事故？安全事故是指生产经营单位在生产经营活动(包括与生产经营有关的活动)中突然发生的，伤害人身安全和健康，或者损坏设备设施，或者造成经济损失的，导致原生产经营活动(包括与生产经营活动有关的活动)暂时中止或永远终止的意外事件。仅从这个定义来讲，电梯困人未造成人身安全和健康，或者损坏设备设施，或者造成经济损失，就不应该算事故。
2、《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第549号）第三条规定：“根据生产安全事故(以下简称事故)造成的人员伤亡或直接经济损失，事故一般分为以下等级:
一般事故，是指造成3人以下死亡，或10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的；
国务院安全生产监督管理部门可以会同国务院有关部门，制定事故等级划分的补充性规定。”
《国家安全监管总局关于调整生产安全事故调度统计报告的通知》（安监总调度[2007]120号）第一项关于生产安全事故调度统计报告等级规定：
“（四）一般事故
一次造成1-2人死亡；
一次造成1-9人重伤（包括急性工业中毒）；
一次造成100万元-1000万元直接经济损失。”
这两个规定说明：
1、事故的定性是以“造成的人员伤亡或直接经济损失”为依据的；
2、一般事故明确描述为三条：（1）一次造成1-2人死亡;（2）一次造成1-9人重伤(包括急性工业中毒);（3）一次造成100万元-1000万元直接经济损失。
七、废止《华人民共和国特种设备安全监察条例》
《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称《特设法》）覆盖了《中华人民共和国特种设备安全监察条例》（以下简称《条例》）80%以上的条款。涵盖了《条例》的内容，两者有86 条内容或相近，甚至相同。而且还存在有些处罚标准与《特设法》不统一，还有的规定脱离实际、不合理的问题。
八、制定颁布《中华人民共和国电梯安全条例》
1、通过制定颁布《中华人民共和国电梯安全条例》，对有关有关电梯安全的内容作出详细、明确的规定，有利于弥补《特设法》不便于规范而现实中又不能回避的问题，进一步落各相关方的责任和行为，解决对违法行为处罚裁量权范围过大、过于笼统、宽泛，铲除滋生腐败的土壤和温床，有利于行业监管和健康发展。
2、目前，全国已有超过半数的省、直辖市、自治区和部分地方政府出台了电梯安全条例或办法。从这些条例办法和内容来看，或与《特设法》重复，或标准不一，给特种设备从业单位、尤其是制造单位以及监管部门造成了极大困扰，无所适从。如果全国各级政府都制定条例或办法，得有数百个，这样劳民伤财的事为什么还要去做？一个统一的国家却让地方制定那么条例、法规，怎么做到统一、协调和有效？这或许正是因为没有对应的电梯管理条例的缘故。因此，从节约社会成本和保证法规的权威性和有效性角度考虑，应该叫停地方电梯安全方面的立法，制定颁布全国统一的电梯安全条例，并对相关规范的强制效力作出规定。/
九、对《特设法》有关涉及许可条款修改建议
1、凡是涉及“实行许可制度”的表述，一律修改为“实行许可制度或者认证认可制度”，以符合对特种设备实行认证认可制度改革的要求。
2、《特设法》第四条规定：“国家对特种设备的生产、经营、使用，实施分类的、全过程的安全监督管理”，建议修改为：“国家对特种设备的生产、经营、使用，实施分类安全监督管理”。
理由：实行全过程监管，国家参与市场程度过深，偏重于对企业看管，担当了本该企业承担的对质量安全自行控制的责任，不符合创新改革市场监管的精神。
4、《特设法》第八十八条规定：“违反本法规定，未经许可，擅自从事电梯维护保养的，责令停止违法行为，处一万元以上十万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得。
电梯的维护保养单位未按照本法规定以及安全技术规范的要求，进行电梯维护保养的，依照前款规定处罚。”
第二款建议修改为“电梯的维护保养单位未按照本法规定以及安全技术规范的要求进行电梯维护保养导致发生质量安全事故的，依照前款规定处罚。”
理由：电梯的维护保养单位未按照本法规定以及安全技术规范的要求进行电梯维护保养应该定性来是由使用管理单位通过合同约定的市场行为。而导致质量安全事故的，则变为涉嫌违反法律法规的法律行为。
这样做的目的就在于发挥市场调节的功能，减少行政监管负担，体现依法治国的国家治理的改革精神。
 附件：
《电梯施工类别划分表（修改建议稿）》